社会保障体系：不仅要规模最大，还要质量最高——专访全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中华慈善总会专家委员会主任委员郑功成

“十三五”时期，我国决胜全面建成小康社会取得决定性成就，人民生活水平显著提高，社会更加和谐稳定，其中一个基础性因素就是民生保障制度的日益健全。我国建成了世界规模最大的社会保障体系，基本医疗保险覆盖超过13亿人口，基本养老保险覆盖近10亿人口。全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中华慈善总会专家委员会主任委员郑功成认为，这一“世界之最”源于“全民共享改革发展成果的基本途径与制度保障”的正确定位，以及中国特色社会主义的制度优势。

日前，郑功成会长就社会保障相关问题接受了本报记者专访。

慈善公益报：今年两会政府工作报告在“加强基本民生保障”工作任务中提及“推进养老保险全国统筹，规范发展第三支柱养老保险。”我们发现，在人口老龄化加速到来的大背景下，“养老保险”近年来持续出现在政府工作报告中，但“第三支柱养老保险”作为一项内容还是首次出现。您对此有怎样的解读?

郑功成：养老保险是最重要的社会保障制度安排，因为它是老年人生活最可靠的经济来源。我国的养老保险制度建设目标是多层次养老金体系，包括基本养老金、企业年金或职业年金、商业性养老金，我们通常称之为三个层次。基本养老金是政府主导的公共养老金制度，现在按照不同人群分为职工基本养老保险、机关事业单位基本养老保险、城乡居民基本养老保险三种类型，这是最可靠的养老金制度。企业或职业年金建立在用人单位与个人分担缴费的基础之上，可以称之为政策支持的补充养老金;商业养老金则是保险公司的一项业务，遵循市场法则，由个人自主购买，双方自愿成交。由于政府主导的基本养老金必须追求普惠公平，通常只能保障老年人的基本生活，发达国家的公共养老金替代率大约在40%左右。因此，各国均会发展其他层次的养老金。我国的基本养老保险制度已经覆盖了90%的应参保人数，所有老年人均能够普享基本养老金，但第二层次的企业年金覆盖人数不多，目前仅有2500多万人，职业年金发展较快已经覆盖了3000多万人;第三层次或第三支柱养老金基本上还未破题。在这样的背景下，国家必须加快基本养老保险全国统筹步伐，以促使这一制度走向成熟定型，同时必须更加重视发展第二、三层次养老金。政府工作报告提到“规范发展第三支柱养老保险”实际上是要促进商业性养老金进入健康快速发展轨道，目的就是为了让老年人的晚年生活更有保障，并给人们积累养老财富提供更多的自由选择。

慈善公益报：作为长期从事社会保障及与民生相关领域研究工作的学者，您曾多次提及“促进人的解放，提升社会的公平性”是我国社会保障体系最大的成就之一。该如何理解这句话的含义?

郑功成：“十三五”期间，我国社会保障体系建设不断发展，保障水平稳步提升，事实上已经成为全体人民共享国家发展成果的基本途径与制度保障。可以设想一下，没有养老金，老年人的生活会如何?没有医疗保障，又会有多少人会因疾病陷入生活困境?没有社会救助，低收入困难群体将无法摆脱生存危机。几乎每一项社会保障制度都在保障着人民的基本生活，也在有效地预防、减少着贫困。健全的社会保障制度直接解除着城乡居民的生活后顾之忧，这种安全感构成了幸福感的稳固基石，也是实现人的自由的基本条件，进而才能步入美好生活的境界。这正是我国建立起世界规模最大的社会保障体系的伟大之处，成为中国特色社会主义制度优势的鲜明体现。

“十三五”时期，为了让更多应参保而未参保的城乡居民享受社会保障，我国开展了历史上规模最大、范围最广的全民参保登记工作，基本摸清了参保底数，建立了覆盖13.9亿人基础数据的全民参保数据库，精准推进重点群体参保，各项社会保险覆盖范围不断扩大。截至2020年底，全国基本养老、失业、工伤保险参保人数分别为9.99亿人、2.15亿人与2.65亿人，均提前完成了“十三五”规划目标。有5949万建档立卡贫困人口参加基本养老保险，参保率超过99.99%，基本实现应保尽保。目前，我国法定养老保险参保人数已占全球法定养老保险总人数的三分之一，是世界上覆盖人数最多的养老保险制度。

不断完善的社会保障制度发挥着社会稳定器的作用，在充分保障参保人员社会保险权益的前提下，2015—2019年，我国先后6次进行社保降费，进一步降低企业成本。2020年以来，为了稳定和扩大就业，国家还出台阶段性减免企业社保费政策，推出“免、减、缓”3项措施。2020年1至10月，企业养老、失业、工伤3项社会保险共减免12741亿元，缓缴社保费655亿元。

“十三五”期间，我国不断加强公共服务设施和信息化平台建设，实施社会保障卡工程。截至2020年11月底，全国社保卡持卡人数已达到13.32亿人，覆盖95%人口和所有地市，提前并超额完成“十三五”规划目标。同时，全国电子社保卡达到3.14亿张，用户可通过419个APP、小程序等渠道获取电子社保卡服务。

总体来看，“十三五”时期，我国社保制度体系日趋完善，覆盖范围不断扩展，保障水平稳步提高，管理服务优化规范，这一世界上规模最大的社会保障体系切实增强了人民群众的获得感、幸福感和安全感。

慈善公益报：您曾经着重指出我国多层次医疗保障体系发展滞后，“多层次”尚处于缺失状态等问题。您认为造成这一状况的原因主要在哪些方面?有效解决这一问题需要实行哪些具体措施?

郑功成：客观而言，出现这一情况是由多种原因造成的。首先，基本医疗保险在制度上尚未定型，导致其他健康保险发展空间不甚清晰，公众也缺乏清晰、理性的预期，这是其中最大的制约因素。其次，相关制度创新不足，如公务员医疗补助、企业补充医疗保险能否强制性投向市场，这方面现行制度都没有明确规定，致使商业保险缺乏稳定的客户群体。加之市场主体缺乏内生动力，保险公司提供更便捷、更高质量健康管理服务的意识和能力不足等。

要完善多层次医疗保障体系，我们应在“十四五”时期加快推动基本医疗保险制度的成熟和定型，这是其他相关工作顺利开展的基础和前提。

2020年2月，中央印发《关于深化医疗保障制度改革的意见》，重申建立多层次医疗保障体系的目标导向，明确要坚持和完善覆盖全民、依法参加的基本医疗保险制度和政策体系，并提出要规范政府决策权限，科学界定基本制度、基本政策、基金支付项目和标准。

国家基本医疗保险必须追求公平普惠，保基本是实现这一目标的必要条件。因此，基本医疗保险应当解除全体人民基本的疾病后顾之忧，但不可能满足高水平保障和超越疾病医疗的健康服务需求。而商业健康保险必须遵循市场法则，不能只是简单地报销医疗费用，而是需要提供健康管理服务。没有健康管理服务，健康保险的需求将不是增长而是会伴随着法定医疗保障的不断发展而相对下降。但健康管理服务却是法定医疗保障无法满足的，因此，市场主体需要更新理念，以高附加值的健康保险产品来吸引高收入客户。我认为，今后应大力推动建立真正意义上的商业健康保险公司，在国际竞争中赢得主动权。此外，还应积极引导民众重视商业健康保险。民众相关认识不足是当前商业健康保险发展迟缓的一大原因。今后还应适当出台相关政策，鼓励有能力、有意愿的人设置一批非营利、公益性的慈善医疗机构。同时，在推动慈善法修订和有关网络慈善平台的规定方面，今年也应出台相应政策。

慈善公益报：在您看来，“十四五”时期，促进社会保障事业的高质量发展还需要进行怎样的制度优化?

郑功成：党的十九届五中全会提出了“十四五”时期“多层次社会保障体系更加健全”的发展目标，为完善中国特色社会保障体系提供了根本遵循与行动指南。

目前，在全面建成小康社会的基础上，我国社会保障体系建设正在走向不断成熟与定型发展的新阶段，全民共享的社会保障安全网将进一步织密扎牢。因此，我们需要有更加成熟、更加定型的民生保障制度来巩固这一成果，并引领人民群众开启全面建设社会主义现代化国家新征程。

我认为需要重点优化五个方面的制度：一是优化收入分配制度，包括加大再分配调节力度，社会保障制度正是实现收入分配走向公平的关键性制度安排。二是优化就业制度，将提高就业质量置于与追求充分就业同等重要的地位，更加完善就业优先政策体系，创新适应各种新业态发展的就业政策，制定完备的平等就业政策，切实维护劳动者合法权益，让劳动者安居乐业，高质量的就业为不断增进人民福祉奠定更加牢靠的基石。三是优化教育制度，包括增强教育的福利性与公益性，推动义务教育均衡发展和城乡一体化，建立确保教育公平的制度体系，解决好教育结构失衡、教育资源配置失衡等问题，构建服务全民终身学习的教育体系。四是优化社会保障制度，包括加快实现基本养老保险全国统筹，健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇调整机制，促进保障待遇公平，完善综合型社会救助制度，发展市场主导和社会力量主导的补充保障等。五是优化医疗卫生制度，包括加快发展公共卫生事业，健全重大疾病医疗保险和救助制度，坚持基本医疗卫生事业公益属性。六是要加快基本公共服务均等化步伐，争取在未来15年内实现均等化目标。为此，不仅需要加大公共投入，还要以公共投入真正带动市场与社会资源，加快解决养老、育幼、助残服务供给的不足等。在扎实推动共同富裕并要取得实质性进展的新时代背景下，社会保障体系不仅要继续扩大覆盖面，而且必须努力实现高质量发展。